Engel: “Chile es uno de los países que menos defiende a los consumidores”

23-08-2013

En una entrevista publicada en Capital, el presidente y fundador de Espacio Público señaló que “la legislación de los últimos 15 años parte de la concepción de que lo más importante es darle información a los consumidores para que tomen decisiones informadas, por lo cual no se le dieron facultades al Sernac para fiscalizar y sancionar”.

 

“El Sernac es un león sin dientes”, dice el economista, quien junto a Espacio Público presenta una serie de propuestas para acabar con los abusos. ¿Deben temblar las empresas? Sólo las que no cumplen con los estándares de buen servicio, advierte.

Por Marcelo Soto, revista Capital.

Seguramente le ha pasado a más de un lector. Contratar un servicio no cuesta nada, pero cuando quiere dejar de tenerlo, los trámites son engorrosos. Tan difícil como hacer valer una garantía. Puede que lo hayan tratado estupendo al comprar el producto, pero cuando algo falla y quiere cambiarlo, se acaban las sonrisas y empiezan los problemas y las condiciones. Se hace tan arduo que muchos se aburren y se quedan tal como están, tragándose la rabia.

A Eduardo Engel –doctor en Economía (MIT) y en Estadística (Stanford), profesor de la Universidad de Chile y visitante en Yale– también le ha pasado. “Chile es uno de los países de ingreso medio que menos defiende a los consumidores”, dice, desde su nueva oficina en Espacio Público, el centro de estudios que acaba de lanzar junto a un grupo de profesionales de alto perfil, que van desde Andrés Velasco a Alberto Arenas, pasando por José de Gregorio, Andrea Repetto, Dante Contreras, Alejandro Aravena y Nicole Nehme, entre otros.

“En Chile hay una legislación de consumidores que quedó chica para el nivel de desarrollo que tenemos. De hecho, siempre fue particularmente conservadora. El punto de partida es la legislación del 97, porque antes no había una legislación específica”, dice el economista, asesor del comando de Bachelet y presidente de Espacio Público. Riguroso y estricto, Engel acuerda en esta entrevista hablar del tema que le preocupa por estos días: cómo avanzar hacia una sociedad sin abusos.

Un modelo que no funciona

Aunque la ley del consumidor del 97 fue un avance, ¿se trató de uno demasiado modesto?

La legislación de los últimos 15 años parte de la concepción de que lo más importante es darle información a los consumidores para que tomen decisiones informadas, por lo cual no se le dieron facultades al Sernac para fiscalizar y sancionar. La idea subyacente es que si los consumidores cambian de proveedor, porque por ejemplo no recibieron un buen servicio, las empresas se van a autorregular para entregar un servicio de calidad, pero la evidencia muestra que esto no ha funcionado. Hay casos paradigmáticos como el de Cencosud, que es interesante de analizar para ver qué falló.

¿Cómo fue posible el abuso?

El contrato de la tarjeta Jumbo Más contenía una cláusula abusiva que Cencosud usó para subir la comisión de esta tarjeta unilateralmente. Quienes tenían esa tarjeta, al volver a usarla con la nueva comisión, estarían consintiendo tácitamente al aumento. El año 2006, el Sernac llama a Cencosud a una mediación, no podía hacer más que eso. No se llega a un acuerdo y se termina yendo a un juicio colectivo, que, luego de siete años, lleva a que Cencosud tenga que devolver las comisiones que obtuvo en forma indebida. Dicha alza significó una ganancia importante para Cencosud: 70 millones de dólares, independiente de que las cifras son relativamente pequeñas para cada consumidor, 500 pesos más o menos fue lo que subieron las comisiones que se pagaban sin avisarle. Ése es un caso en que el monto individual no es lo suficientemente grande para que cada consumidor tome cartas en el asunto. Pero los montos agregados sí son importantes y el sentimiento de abuso de quienes tenían la tarjeta Jumbo Más también. Y la legislación no funcionó. El Sernac no pudo decirle a Cencosud: le prohíbo esta cláusula en su contrato. Porque no tenía la facultad para hacer eso. En la actualidad, el Sernac es un león sin dientes.

Una explicación que han dado personas involucradas, como Laurence Golborne, es que era lo que se hacía, lo que se pensaba que era correcto en ese momento y que otras empresas como BancoEstado hacían lo mismo.

Era lo que se hacía, porque la legislación de consumidores no daba incentivos para que las empresas no lo hicieran. Estos incentivos mejoraron algo cuando el 2004 se reformó la Ley de Consumidores para incluir los juicios colectivos. Antes, usted tenía que tener cientos de miles de juicios, cada uno por separado; cada consumidor afectado tenía que contratar un abogado, para que, finalmente y después de muchos costos, le devolvieran los 10 mil o 20 mil pesos que le habían cobrado indebidamente durante años. Era absurdo. Hoy tenemos juicios colectivos, donde un abogado puede representar a todos los afectados. Pero los incentivos para llevar estos casos son débiles, por lo cual se usan poco.

Algunos sectores empresariales temen que si se les da mucho poder a estas asociaciones de consumidores pueda caerse en una especie de cultura de litigio, como la que hay en Estados Unidos. ¿Es válido ese temor?

Hoy, en Chile existe mucho espacio para hacer más efectivos los juicios colectivos sin llegar a situaciones extremas. La propuesta de Espacio Público busca este equilibrio, las asociaciones de consumidores tendrán incentivos mayores que en la actualidad para llevar juicios colectivos, pero dichos incentivos son razonables. Ha sido habitual que algunos sectores de derecha y empresariales se han opuesto a avanzar en temas de consumidores. Los empresarios tienen asociaciones gremiales bien organizadas y financiadas con las que defienden sus intereses legítimamente, como en cualquier democracia. Pero no quieren que sus contrapartes, los consumidores, hagan algo similar, con lo cual la cancha queda dispareja y la gente se siente abusada.
¿Cómo puede solucionarse este desequilibrio?

Una de nuestras propuestas es que haya mayores recursos para las asociaciones de consumidores. A cambio de total transparencia en estas organizaciones sobre su financiamiento. En particular, planteamos que cuando se realicen litigios colectivos, puedan recibir, en caso de ganar, parte de las sanciones para las empresas involucradas. En el caso Cencosud no hubo sanciones, porque la legislación actual no lo permite, lo único que tuvo que hacer Cencosud fue devolver la plata que cobró indebidamente, pero no hubo ninguna multa, ningún castigo. Queremos que exista este tipo de pagos por daños y que guarde relación con el daño causado.

¿Chile está muy mal en ese aspecto, comparado con otros países?

Si queremos ser un país desarrollado, Chile tiene que mejorar notablemente la protección de los consumidores.

Rugidos que no asustan

Aparte del tema Cencosud, ¿qué otros casos han investigado?

Un tema reciente es que el servicio de los celulares se ha deteriorado. El número de llamadas que no se completan es cada vez más alto. Lo que sucede en ese caso es un problema de coordinación entre la Subtel y el Sernac; la Subtel tiene estándares de servicio no muy exigentes y el Sernac no quiere inmiscuirse en el tema. Hay muchos problemas parecidos: cuando hay un regulador sectorial involucrado, el Sernac no tiene la capacidad de proteger los derechos de los consumidores y la principal preocupación del regulador no son los consumidores. Otro caso es el de la publicidad engañosa y las letras hormigas. La ley del 97 prohíbe la letra chica en los soportes publicitarios, y establece sanciones, sin embargo, basta ver los avisos en televisión y en la radio para ver que la ley no se cumple. El problema es que el Sernac no puede hacer nada al respecto.

El Sernac mete bastante bulla, ¿pero no lo suficiente?

Como no tiene capacidad sancionatoria, lo único que puede hacer esencialmente es humillar públicamente a las empresas que no cumplen con la ley. Por eso el director del Sernac aparece tanto en los medios, porque no tiene muchas más opciones. Pero si uno quiere políticas públicas de país desarrollado, con perspectiva de largo plazo, uno quiere algo más profundo que la sobreexposición mediática. Lo que estamos proponiendo es un Sernac con mayor capacidad técnica, con más recursos, mejores remuneraciones, como una superintendencia. Al mismo tiempo, proponemos que el director del Sernac quede inhabilitado para ser candidato a cargos públicos durante un período de dos años, una vez que cesa su cargo. Hay que poner los incentivos correctos para no exagerar el recurso mediático y, en cambio, darles las herramientas para dedicarse a las políticas de largo plazo, a favor de los consumidores.
Llama la atención lo difícil que es poner término a un contrato. Es muy fácil abrir una cuenta o servicio, pero después cerrarlo es súper complicado.

Es necesario que el Sernac establezca reglas para descontinuar un servicio, tiene que ser simple, en la web, con un click y punto. Cambiarse de un servicio a otro en Chile puede ser muy engorroso, porque las empresas ponen una serie de cortapisas, con objeto de amarrar a los consumidores a una sola empresa, con lo cual las empresas compiten con menor intensidad y terminan cobrando precios más altos.

Que el Sernac tenga mayor poder fiscalizador, ¿es un asunto de más dinero?

Tenemos una serie de propuestas: que tenga poderes para solicitar información, para realizar investigaciones, para emitir advertencias. Si la advertencia no se escucha, para suspender actividades comerciales, por un tiempo limitado. Que pueda imponer multas y publicar sanciones. En general, que tenga poderes similares a los de una superintendencia. Segundo, proponemos crear un consejo de protección del consumidor, una especie de directorio del Sernac, compuesto por cinco personas, cuya duración en el cargo sea mayor a los ciclos electorales y cuyo nombramiento y remoción pasen por un acuerdo del Senado. El director del Sernac pasa a ser una especie de director ejecutivo.

¿Son muy bajos los sueldos en esa repartición?

El director del Sernac gana un 30% menos que el director de una superintendencia y un 20% menos que el Fiscal Nacional Económico. Las diferencias son mucho mayores cuando pasas a los niveles que siguen. De modo que los equipos que puede tener el Sernac son más débiles que los que puede tener una superintendencia o la Fiscalía Nacional Económica, y desde el punto de vista de la importancia que tiene para la sociedad, debería ser igual de importante. No hay ningún motivo para que el Sernac sea menos importante que la Fiscalía Nacional Económica, o una superintendencia específica.

¿Y cómo agilizar el cumplimiento de la ley?

Hoy día, un consumidor inconforme debe llevar su caso a un juez de policía local, lo cual toma tiempo y los jueces de policía local no son los más idóneos para temas de consumidores. La propuesta de Espacio Público es darle al Sernac las facultades para un procedimiento administrativo en que dicho servicio aplique directamente multas u otras sanciones. Se requiere una sanción y que esa sanción vaya a beneficio de los consumidores afectados. También, en el caso de juicios colectivos, que al litigar haya un premio asociado a buscar esos casos, premios que deben ser razonables, no exagerados.

Usted se refería también a la descoordinación entre agencias del Estado. ¿Hay un peligro de captura política?

Los temas de consumidores también afectan a las superintendencias, a los ministerios sectoriales. Muchas veces las subsecretarías tienen simultáneamente dos obligaciones: una hacia los consumidores; otra, que el mercado funcione. Y los superintendentes o subsecretarios típicamente consideran que es más importante que el mercado funcione. Los derechos de los consumidores lo ven como un tema adicional, que no es tan prioritario. También puede suceder que los reguladores sectoriales sean capturados por la industria que deben regular. La propuesta aquí es crear un Sistema Integrado de Protección al Consumidor, que tenga un rol rector y vinculante. La idea es que exista un sistema integrado de información sobre mercados,que permita detectar y prevenir fallas regulatorias y abusos masivos. El objetivo es igualar la cancha y que los temas de los consumidores sean claves e importantes.

¿La sensación de abuso es transversal a los ingresos?

Hay servicios que reciben mayoritariamente los sectores de mayores ingresos; por ejemplo, sólo el 20% de la población tiene isapre. Y ese 20% está descontento con lo que recibe. El problema es que es sumamente difícil comparar distintos planes de salud. La solución es obvia y la conocemos hace 20 años. Consiste en que las isapres estén obligadas a ofrecer planes estandarizados que apunten a lo que demandan los afiliados a una isapre. Quienes creen que la información lo resuelve todo, argumentan que al tener un plan estándar le están quitando la libertad de elegir a la gente; la verdad es que la gente quiere que le simplifiquen la vida para poder elegir sin tener que pasarse horas y horas estudiando distintos planes de salud.

¿Qué es Espacio Público?

Engel explica: “Nos formamos convocando a un grupo al que llamamos los fundadores: son 18 profesionales bien destacados, trasversales; hay abogados, economistas, cientistas políticos, sociólogos, arquitectos, de preferencias políticas entre la centro y la izquierda. Luego una vez constituidos, hemos agregado una red de investigadores de unas cien personas, aún más variado”.

¿Cómo se financia?

Una de las primeras decisiones fue que el financiamiento no viniera de sectores empresariales chilenos, porque nos iba a limitar en los temas que podíamos abordar o por lo menos iba a dar la impresión de un eventual conflicto de interés o falta de independencia, por lo tanto, lo que hemos hecho es buscar financiamiento en fundaciones extranjeras. En este momento, nuestras dos principales fuentes de financiamiento son una fundación de Estados Unidos, Inet, donde el principal financista es George Soros, una fundación que ha tomado alianzas estratégicas con centros de estudio en el mundo en desarrollo: una fundación en India, liderada por Amartya Sen, premio Nobel de Economía, y Espacio Público. El segundo financista es un filántropo inglés, David Sainsbury, que fue ministro de Tecnología del gobierno de Tony Blair, que apoya centros de estudio asociados en un sentido general a las ideas socialdemócratas”.

Educación, salud,energía
Al lanzar Espacio Público usted comentaba que el 1% más rico en Chile, obtiene el 27 % de la riqueza. ¿Cómo observa el tema de la segregación? ¿Puede la educación gratuita acortar la brecha?

En Espacio Público estamos analizando el tema de la segregación educacional, esencialmente en educación básica y media. Primero buscamos nueva evidencia, la cual esperamos utilizar en una propuesta sobre el financiamiento compartido. Hemos encontrado evidencia novedosa, mostrando que algunas de las explicaciones que se dan típicamente para la segregación escolar no son correctas. ¿Por qué en la misma comuna hay diferencias socioeconómicas tan grandes entre quienes van a distintos colegios? Algunos analistas argumentan que esta segregación es un reflejo de la gran segregación residencial. Uno de los estudios que contratamos mira los datos y concluye que la segregación educacional es mucho mayor que la residencial. Conclusión: tiene que haber algo más. Al momento de enviar a los niños al colegio somos aún más segregados que lo que somos respecto a los barrios donde vivimos.

Otro tema que están estudiando es la estrategia energética

Ese proyecto cuenta con la participación de cuatro de nuestros fundadores, Eduardo Bitrán, Nicola Borregaard, Nicole Nehme y Luis Felipe Céspedes. Claramente, hay un déficit de proyectos energéticos aprobados en los últimos años. La pregunta es cómo proveemos la energía que el país necesita a un precio razonable y, al mismo tiempo, creamos una institucionalidad que recoge las inquietudes de los distintos grupos ciudadanos respecto de los proyectos energéticos. Dentro de los próximos meses haremos propuestas concretas en este tema.

¿Qué tan preocupante es el panorama?

Si la situación de energía sigue como está, puede transformarse en un cuello de botella para el desarrollo futuro. El precio de la energía es alto y va a seguir subiendo si no tenemos nuevos proyectos. La incertidumbre que se ha creado beneficia a las empresas que ya están y se hace más difícil que entren nuevas empresas, lo cual a su vez vuelve a llevar a precios más altos.

¿Qué observan en salud?

Uno ve que el gasto en Chile en salud ha subido mucho en los últimos cinco años, hemos pasado de 6 al 8% del PIB. Es realmente enorme. La forma en que interactúa el sistema público con las isapres, no es virtuosa. Se están traspasando costos desde las isapres al Estado y no tendría por qué ser así. Hay incentivos equivocados. También estamos trabajando en una propuesta para este tema.

Entrevista completa publicada por revista Capital