“La reforma a la Reforma Tributaria”

El sistema tributario se hizo más complejo, más caro de administrar y fiscalizar, y con varios regímenes distintos y exenciones.

04-12-2015

Un reciente estudio del Banco Mundial estima que la Reforma Tributaria aprobada en 2014 tendría efectos positivos en la distribución del ingreso. Si bien es una buena noticia, en mi opinión no alcanza para destapar la champaña y celebrar. La razón es que el estudio no evalúa otras dimensiones importantes de la reforma, como sus efectos en los costos de fiscalización, administración y cumplimiento del sistema tributario y sus efectos en la evasión y la elusión. La mejor prueba de que la reforma sí tiene problemas en estas dimensiones es que ya se anunció un proyecto de reforma a la reforma.

La Reforma Tributaria que inicialmente el Gobierno envió al Congreso generó fuertes críticas por las complicaciones que generaba implementar la renta atribuida y por sus efectos negativos en el ahorro y la inversión. El protocolo de acuerdo firmado y aprobado posteriormente, mejoró los incentivos al ahorro y la inversión, pero no de la mejor manera, ya que hay alternativas superiores y más eficientes para hacerlo, como los sistemas ACE propuestos por la OCDE desde 2007.

Lamentablemente, a cambio de esta mejora parcial se acordaron medidas que son un retroceso respecto al proyecto original y que atentan contra principios básicos de una buena política tributaria. En particular, el sistema tributario se hizo más complejo, más caro de administrar y fiscalizar, con varios regímenes distintos y exenciones que se mantuvieron en vez de desaparecer. Abrió además nuevos espacios de elusión importantes.

Da la impresión de que lo importante era cuánto recaudar y el cómo recaudar importó poco. Sin embargo, en política tributaria el cómo recaudar no es menor, es ahí precisamente donde se generan las mayores ineficiencias e inequidades, donde aparecen los mecanismos de elusión y evasión, y donde se juega el costo de administrar y fiscalizar el sistema.

Creo que perdimos la oportunidad de avanzar en forma significativa a un sistema tributario más eficiente, más simple y más justo. Ojalá la reforma a la reforma no sea otra oportunidad perdida y permita mejorar seriamente nuestro sistema tributario. ¿En qué dimensiones avanzar y cómo?

Hay bastante consenso en que un buen sistema tributario debe minimizar exenciones y regímenes especiales, debe recaudar en la fuente donde se generan los ingresos, debe integrar el impuesto a las personas con el de empresas y debe tener equidad horizontal. No solo por razones de equidad sino que también por eficiencia, es relevante que personas con igual ingreso paguen lo mismo en impuestos, independiente de las fuentes de sus ingresos, del sector económico en el que realizan sus actividades y de la forma organizacional en que lo hacen.

Una reforma a la reforma que elimine exenciones que favorecen algunas fuentes de ingreso respecto de otras y a algunos sectores económicos por sobre otros y que haga desaparecer los mecanismos de creación de sociedades de papel para eludir impuestos, tendría efectos muy positivos. La evidencia empírica muestra robustamente que los efectos negativos de los impuestos en la inversión y en el empleo son de magnitud mucho menor que los efectos negativos y las distorsiones en la eficiencia económica que generan las exenciones tributarias y los regímenes tributarios especiales, los cuales además empeoran la equidad y aumentan el costo de administrar los impuestos.

Una investigación de Roger Gordon y Joel Slemrod, ambos destacados economistas en temas tributarios, muestra que cuando es posible transformar parte de los ingresos laborales en ingresos de capital para efectos tributarios, y así evadir o eludir impuestos, el óptimo es siempre tener una tasa de impuestos positiva para los ingresos de capital y con un nivel equivalente a la tasa de impuesto para ingresos laborales. Esta es una conclusión importante para la discusión en Chile y por eso creo que igualar la tasa de impuesto a las empresas con la tasa máxima de impuesto a las empresas en 30% es una buena idea.

En el cómo avanzar, es importante el tipo y la forma de debate para hacerlo. Creo que estaremos todos de acuerdo en las virtudes de tener un debate abierto y serio, idealmente con números y estudios serios, donde se escuchan argumentos y se está dispuesto a cambiar de opinión, sin prepotencia y sin descalificaciones personales.

En muchas de estas dimensiones, lamentablemente no todos los actores relevantes han estado a la altura en el debate nacional. Durante la discusión de la reforma hubo mucha ideología disfrazada de argumentos técnicos, los cuales no se sostienen en un debate académico serio, y si se plantearan en una conferencia académica internacional se haría el ridículo. Es legítima y válida una discusión ideológica, pero cuando se hace de frente y no disfrazada de técnica.

También hubo lobby y defensas corporativas de privilegios tributarios que tienen grupos de interés poderosos, los cuales también usaron argumentos supuestamente técnicos, pero muchas veces equivocados, para defender sus intereses. Sin duda, esto no es una sorpresa y es ingenuo pensar que no ocurriría, pero se requiere mayor transparencia tanto respecto a quienes realmente representa cada grupo como también sobre los parlamentarios que recibieron financiamiento de estos grupos para su campaña electoral. Podemos discrepar respecto a cómo mejorar el sistema tributario en Chile, pero es importante hacerlo mediante un buen debate, con argumentos, con evidencia y en forma transparente. Ojalá la reforma a la reforma sea una oportunidad para que eso ocurra.


Disponible en Pulso.

* Fotografía Pulso.