“Pensiones y sostenibilidad fiscal”

No existe un diseño ideal, pero una combinación intermedia tiene más posibilidades de entregar mayor seguridad a los trabajadores de manera fiscalmente sostenible, y a la vez proveer de incentivos.

30-08-2016

Las múltiples y legítimas demandas ciudadanas ponen presión a las arcas fiscales en todas las democracias del mundo. Ello genera dos sesgos en la política fiscal: hacia déficits crecientes medidos como proporción del PIB, y hacia gastar de inmediato ingresos que solo se percibirán temporalmente.

Los problemas de sostenibilidad fiscal asociados a estos sesgos implican riesgos reales para la economía: aumentan el costo del financiamiento y la capacidad de crecer. Los ajustes posteriores necesarios son costosos no solo para la actividad económica, sino, sobre todo, para el bienestar de la ciudadanía.

Como la coordinación que se requiere para priorizar esas demandas suele ser difícil de conseguir, los países han crecientemente adoptado reglas fiscales que ayudan a los gobiernos a imprimir una mirada de largo plazo al conjunto de políticas que implementan. Alrededor de 90 países en el mundo han adoptado reglas que restringen el manejo que las autoridades tienen sobre el déficit, el gasto y/o el nivel de endeudamiento fiscal.

La regla fiscal chilena, que actúa en conjunto con las metas de inflación del Banco Central y la flexibilidad cambiaria, ha permitido estabilizar la economía y sostener los compromisos de gasto a pesar de los ciclos de la actividad. Su valor radica en la credibilidad que otorga, en seguirla a pesar de que resulte incómoda en el corto plazo, porque lo que se pierde al desviarse es mucho mayor.

¿Cómo se han financiado los beneficios de las reformas que se han implementado en las últimas décadas, dado este marco de responsabilidad fiscal?

El Seguro de Cesantía, creado el año 2002, ha sido primordialmente financiado sobre la base de cuentas individuales, complementadas con un Fondo Solidario al que contribuyen principalmente los empleadores en proporción al salario imponible hasta un tope.

Por su parte, el programa AUGE, que desde el 2006 garantiza un conjunto de beneficios en salud tanto a los afiliados de Fonasa como de isapres, se financió con un alza del IVA -un impuesto regresivo-.

La reforma de pensiones del 2008, que creó el Pilar Solidario, se financió gracias al boom en el precio del cobre. En vez de gastar esos recursos fiscales extraordinarios inmediatamente, recursos que luego probaron ser transitorios, se creó un fondo de reserva que permite asegurar el financiamiento de los beneficios hacia el largo plazo.

Finalmente, los distintos componentes de la reforma educacional se financiarán gracias a los cambios tributarios legislados en 2014.

La nueva reforma al sistema de pensiones que se discute hoy significa comprometer montos relevantes de recursos de manera permanente. ¿Cómo financiarla si el boom del precio del cobre parece haberse acabado y si no es económicamente deseable ni políticamente factible realizar una nueva reforma tributaria de envergadura en el mediano plazo?

La propuesta del Gobierno de crear una cotización del empleador que pueda financiar tanto ahorros individuales como colectivos que provean seguros de manera intra e intergeneracional se parece en buena medida a la solución que se adoptó para el Seguro de Cesantía.

En el diseño del Seguro, todos los cotizantes aportan al Fondo Solidario sobre la base de su salario con un tope. Los beneficios se entregan a quienes hayan aportado y cumplan ciertas condiciones, y guardan proporción con lo que se aporta, aunque no de manera estricta, pues hay pagos mínimos y máximos, de modo de proteger tanto los incentivos como la progresividad del sistema.

Asimismo, los trabajadores se afiliaron de manera gradual, pues se obligó a cotizar solo a quienes iban firmando contratos laborales nuevos. De este modo, se suavizó el impacto del nuevo costo sobre el mercado laboral.

Para la reforma previsional, el Gobierno ha invitado a discutir sobre cómo utilizar los recursos que se recauden sobre la base de la nueva cotización del empleador. Como siempre, ningún extremo es perfecto.

Por un lado, en todos los casos hay un componente de impuesto asociado a elevar el costo del empleo, incluso si todo se deposita en las cuentas individuales. El ahorro individual obliga a los trabajadores a sacrificar una fracción de su salario actual a cambio de un beneficio incierto que se recibirá en un futuro lejano. Un trabajo de Alejandra Cox y Sebastián Edwards publicado en el año 2002 estima que los trabajadores valoran sus contribuciones en aproximadamente la mitad. El resto es un impuesto. Por algo hay que obligarnos a cotizar.

Por el otro, en ambos extremos hay que conseguir recursos adicionales. Si todo va a la cuenta individual, no quedan fondos para fortalecer el componente de seguro del sistema, y habría que obtenerlos de alguna parte. Si todo va a las pensiones actuales, entonces habrá que conseguir nuevos recursos más adelante, y solo se retrasaría el problema del financiamiento, pues, dada la evolución de nuestra demografía, el sistema acumularía déficits crecientes.

No existe un diseño ideal, pero una combinación intermedia tiene más posibilidades de entregar mayor seguridad a los trabajadores de manera fiscalmente sostenible, y a la vez proveer de incentivos. El desafío del debate actual es acordar este diseño intermedio que permita llegar a un grupo más amplio que el que hoy beneficia el Pilar Solidario, cuidando el ahorro agregado y los incentivos a emplearse formalmente.


Disponible en El Mercurio.