“Reforma al sistema binominal: ¿un traje a qué medida?”

05-02-2015

Muchas de las críticas relacionadas con el diseño de los distritos no tienen mayor fundamento, lo que por otra parte no significa que la propuesta esté exenta de arbitrariedades susceptibles de ser mejoradas, pero que se desprenden de la propia naturaleza política de su proceso de elaboración.

En el marco de la discusión sobre la reforma al sistema binominal, la idea de que el proyecto era “un traje hecho a la medida” de la Nueva Mayoría se instaló fuertemente en el discurso tanto de sectores de la izquierda como de derecha, prácticamente como un hecho de la causa. En este sentido, las categóricas declaraciones del ministro Peñailillo sobre el carácter no transable del redistritaje propuesto en el mensaje del Ejecutivo no ayudaron a disminuir las suspicacias en torno a este aspecto de la reforma.

Lo cierto es que todo proceso de rediseño institucional es vulnerable a los intereses de quienes inciden directamente en estos cambios, porque quien detenta el poder no lo cederá fácilmente. Además, sin importar qué tan buenas sean las intenciones del legislador, todo proyecto que espere ver la luz debe considerar la factibilidad política de las reformas que propone. Así, una reforma al sistema electoral será especialmente delicada.

A pesar de todo, la reforma recientemente aprobada, si bien dista de ser perfecta, efectivamente avanza en el sentido que se propone. En efecto, algunos de sus aspectos no están libres de arbitrariedades, sin embargo estas no deberían representar una amenaza para la democracia chilena, que termine perpetuándose en el largo plazo. Resulta entonces fundamental tener una noción más concreta de cuál es la “medida de este traje”, evaluando cuáles son las dimensiones de la democracia que se ven más o menos amenazadas con este proyecto.

Para entender el alcance de la reforma es pertinente recordar los objetivos que se pretenden lograr con esta y que el Ejecutivo entiende como una mejora en relación al sistema binominal actualmente vigente. El proyecto se planteó como una manera de combatir la desigualdad en el valor del voto en la Cámara baja (malapportionment), mejorar la representatividad del Congreso, permitiendo el ingreso de nuevas fuerzas políticas, y aumentar la incertidumbre y competitividad en el proceso eleccionario. Para ello, se optó por un sistema proporcional de carácter moderado[1], que incluye también un sistema de cuotas para mujeres al momento de conformar las listas de cada partido. Ante esto, recojo algunas de las principales críticas que se dieron a lo largo de la tramitación de esta reforma: que el diseño de los distritos es antojadizo y beneficia a la Nueva Mayoría, que las regiones se encuentran subrepresentadas, o bien que el gran tamaño de algunos distritos encarecerá las campañas.

Respecto a la primera crítica, si miramos la experiencia internacional, encontramos que efectivamente una de las mayores amenazas que surgen en momentos de redefinición de las reglas electorales es el gerrymandering. Esta práctica consiste en manipular los límites de los distritos a partir de los resultados de elecciones anteriores. En estos casos, los incumbentes buscarán asegurar sus próximas victorias repartiendo a sus votantes en la mayor cantidad de distritos posibles (cracking) mientras se concentra a los adversarios en un solo distrito (packing). De este modo, la cantidad de votos “desperdiciados”, es decir, que no se traducen en escaños obtenidos, se minimiza para los incumbentes, mientras que para los adversarios esto se maximiza. Por ejemplo, en una elección donde se requiere el 50% de los votos para ganar, el diseñador procurará dispersar en distintos distritos a sus partidarios para asegurar una victoria con apenas el margen necesario, mientras que en una cantidad reducida de distritos sus adversarios ganarán con votos “de sobra”. Esta práctica es profundamente antidemocrática, ya que distorsiona el alcance de la verdadera competencia: no son los ciudadanos quienes eligen a sus gobernantes, sino son los gobernantes quienes eligen a sus votantes. El caso paradigmático es Estados Unidos, país en que son los propios partidos quienes, en la mayoría de los estados, tienen la potestad de rediseñar los límites de sus distritos lo que ha significado que sea muy difícil desafiar a los diputados incumbentes.

Otra práctica clásica es el mencionado malapportionment, que consiste en darle más peso relativo a los votos de cierta población por sobre otras, mediante la alteración de la proporción de representantes por número de votantes. En la práctica, malapportionment y gerrymandering suelen estar bastante ligados, como sucedió en el proceso de definición de los actuales distritos vigentes en nuestro país. En ellos se buscó – a partir de los resultados del plebiscito de 1988- asegurar que las zonas rurales, más proclives a votar por el SÍ, tuvieran proporcionalmente mayor representación; así como al momento de unir comunas, se buscó formar distritos en los que primaría un equilibrio que, en interacción con el sistema binominal, aseguraría una distribución relativamente homogénea de los puestos electos.

Con estos antecedentes en cuenta, un examen de la reforma aprobada resulta bastante positivo. En primer lugar, se aborda el problema de la proporcionalidad futura de los distritos y sus escaños, mediante un procedimiento que estará a cargo del Consejo Directivo del Servicio Electoral y que se realizará cada 12 años, luego de cada Censo de población. A través de este mecanismo, se reasignarán los 71 escaños, de manera proporcional a los habitantes de cada distrito[2], proceso que además podrá ser cuestionado por la ciudadanía mediante una objeción al Servel.

En este sentido, una aplicación de la fórmula que la propia ley contempla no es congruente con la forma en que el número de escaños se asignó a ciertos distritos. Así, existen algunos distritos con una mayor cantidad relativa de escaños en relación a su población[3] y, al mismo tiempo, no se da el máximo de escaños posibles a los distritos dentro de la Región Metropolitana. Así, no se utiliza al máximo el potencial contra el malapportionment que el mismo proyecto ofrece para la primera modificación que tendrá lugar en 2021. De este modo, regiones distintas a la Metropolitana se encuentran sobrerrepresentadas, todo lo contrario a lo planteado muchas veces en el debate[4]. ¿Estamos ante arbitrariedades producto de negociaciones políticas? Sí, pero dado que estas no se perpetuarán en el largo plazo, parecen un costo menor si se compara al horizonte temporal en el que se mueve un régimen democrático.

Con respecto al gerrymandering y el tamaño de los distritos, es importante entender que la dinámica de un sistema proporcional hace del primer problema uno prácticamente irrelevante, y del segundo más bien una oportunidad: siempre que se tienen elecciones proporcionales y no por una mayoría simple, como en Estados Unidos, la asignación de escaños tenderá a reproducir – al menos de manera atenuada- la alineación de fuerzas en su conjunto y no en el distrito particular. Los votos desperdiciados se minimizan y por lo tanto el dibujo del distrito en sí pierde relevancia, por lo que no sería por definición problemático que los distritos entre otras cosas, no mezclen zonas rurales y urbanas, ya que el efecto en su conjunto tendería a emparejar estas diferencias territoriales. Por otra parte, un sistema proporcional permite a los contendores centrar sus fuerzas en aquellas zonas del distrito en las que tengan apoyo. Teóricamente, bastaría un 25% de los votos para acceder al Congreso en aquellos distritos con tres escaños, y un 12% de los votos en aquellos que lleguen a tener ocho, lo que permitirá desarrollar distintas estrategias de campaña, tales como concentrar esfuerzos en determinados puntos del distrito para convocar votos.

Los efectos de una reforma electoral en la vida democrática de un país son, en gran medida, un misterio para los analistas, debido a la cantidad de variables involucradas, que pasan por aspectos culturales hasta institucionales. De todas maneras, es posible afirmar que muchas de las críticas relacionadas con el diseño de los distritos no tienen mayor fundamento, lo que por otra parte no significa que la propuesta esté exenta de arbitrariedades susceptibles de ser mejoradas, pero que se desprenden de la propia naturaleza política de su proceso de elaboración.

Dado que algunas de las simulaciones sobre los resultados electorales con este sistema arrojan que la representación parlamentaria sería bastante parecida a la actual, este sistema electoral en efecto parece ser un traje a la medida, no solo para la Nueva Mayoría, sino también para la Alianza. Sin embargo, esta reforma facilitará que en el mediano plazo nuevos actores entren al Congreso, lo que probablemente catalizará un reordenamiento de las fuerzas políticas del actual escenario chileno. Así, todo parece indicar que, si bien este es un traje a la medida de quienes hoy pertenecen a las dos grandes coaliciones, a futuro podría convertirse en uno bastante incómodo para los actuales congresistas actuales. Será responsabilidad de las nuevas y existentes fuerzas políticas capitalizar las posibilidades que este nuevo sistema ofrece y hacer de este traje uno mucho más a la medida de la ciudadanía.

[1] A mayor cantidad de escaños a escoger por distrito, habrá mayor proporcionalidad. Esta reforma establece que un distrito puede escoger un número de diputados que va desde tres hasta ocho.
[2] Cada distrito tendrá un mínimo de tres escaños y no deberá exceder los ocho, por lo que quedan 71 escaños a repartir de manera proporcional.
[3] Como los distritos 20 (Cerrillos, Estación Central, Maipú) y 23 (Las Condes, Lo Barnechea, Vitacura)
[4] Esta sub-representación de la Región Metropolitana se agudizó cuando, en su paso por el Senado, el proyecto se redujo el número de senadores y se aumentaron para las regiones de Antofagasta y Los Ríos.