«De nuevo la participación ciudadana en el Sistema de Evaluación de Impacto Ambiental»

«…Esa comprensión de la participación ciudadana como mecanismo útil para contribuir a medidas destinadas a corregir inequidades ambientales es lo que subyace a las decisiones de la Corte Suprema que amplían la participación ciudadana en el caso de las Declaraciones de Impacto Ambiental (DIAs)…”

31-05-2019

La Corte Suprema, este mes (SCS 15.5.2019, rol Nº197-2018, caso “Prospección Minera Terrazas”), nuevamente ha advertido los estrechos márgenes que tiene la participación ciudadana en el Sistema de Evaluación de Impacto Ambiental (SEIA), especialmente cuando se debate su procedencia en las Declaraciones de Impacto Ambiental (DIA), que tras la reforma de 2010 a la Ley de Bases del Medio Ambiente permite su desarrollo solo para proyectos que generen cargas ambientales y en la medida que sea solicitado. Esta decisión ha reafirmado una doctrina que construyó inicialmente el año 2017 (SCS 16.3.2017, rol 55.203-2016) como consecuencia de la DIA asociada a las tronaduras de mina invierno cuya votación fue dividida, pero que esta vez ha logrado unanimidad en la Tercera Sala de la Corte.

Para llegar a la conclusión sobre la procedencia de la participación ciudadana en estos casos la Corte ha utilizado una interpretación amplia de los propósitos normativos perseguidos por la SEIA (evaluar impactos preventivamente), los criterios materiales de tutela ambiental que la autoridad administrativa debe garantizar y una definición amplia de beneficio social para efectos de determinar los alcances de una carga ambiental, considerando que finalmente cualquier proyecto implica, por su propia estructura, una utilidad social. 

Al esgrimir esas tres categorías como parte de su razonamiento la Corte abre la puerta para que cualquier proyecto sometido al SEIA mediante DIA pueda, en el caso de la solicitud de las comunidades, transformar en exigible la participación ciudadana. En términos simples, para la Corte no resulta razonable a estas alturas que al interior del SEIA existan distinciones que restrinjan la participación ciudadana, utilizando para eso un criterio finalista para comprender la regulación ambiental, como lo ha elaborado progresivamente desde el año 2009 (Cordero Vega, 20122018). 

¿Tiene racionalidad la aproximación de la Corte al comprender en términos amplios la participación ciudadana en el SEIA? En mi opinión sí y constituye una directa interpelación al Congreso. 

Existe una abundante literatura que señala que la participación en la gestión pública es consecuencia de un paradigma de redistribución del poder entre el Estado y los ciudadanos (Pintaudi, 2005Costa – Soto, 2018). Este asunto ha sido especialmente relevante en el establecimiento de estructuras estables en la Administración Pública (p.e. consejos de diversa índole) o bien en la generación de mecanismos de participación para la toma de las decisiones administrativas sectoriales (p.e. urbanismo, presupuestos, pavimentación, etc). 

La discusión evidente que genera este fenómeno es la tensión entre democracia representativa y responsabilidad pública. El resultado ha terminado siendo el establecimiento de mecanismos de participación que se focalizan en instrumentos de gestión. Cuál es el mejor equilibrio en esto es una de las cuestiones que aún se debate en la literatura de participación. 

Esa discusión se complejiza aún más si se consideran dos factores estructurales: por un lado, que las decisiones sustantivas de interés público han quedado en manos de organismos administrativos y no de los parlamentos y, enseguida, que las sociedades necesitan tomar en cada caso una decisión colectiva, que esté investida de autoridad y legitimidad (Linares, 2017). Las sociedades deben adoptar decisiones, porque siempre deberá existir una decisión (principio de inevitabilidad) cuando se trate de asuntos públicos. 

Por su parte, la participación ciudadana en materia ambiental está determinada por la discusión sobre democracia y justicia ambiental como elementos distintivos (Walker, 2012). La mayoría de las decisiones ambientales conllevan la afectación de bienes colectivos bajo lógicas muy distintas a la participación ciudadana en la gestión pública, porque los problemas de participación evidencian inequidades ambientales, por lo que la omisión de la misma, o bien sistemas de participación mal diseñados, pueden terminar por profundizar conflictos distributivos que resultan indispensables de identificar para abordar la conflictividad que afecta a la gobernabilidad actual y futura de las comunidades y territorios. 

El Medio Ambiente requiere un tratamiento diferenciado a lo que sucede en materia de participación ciudadana general (Costa – Soto, 2018). Las condiciones en que esta se desarrolla, el modo en que los organismos administrativos adoptan decisiones que afectan a un grupo amplio de personas, así como los bienes colectivos de los cuales dispone requieren buscar fundamentos y mecanismos que complementen los procesos participativos tradicionales con la finalidad de que estos sean útiles a la legitimidad, efectividad de las medidas que se deciden y puedan operar como instrumento de corrección de inequidades ambientales, factor determinante para la estabilidad democrática frente a la inevitabilidad de las decisiones públicas. 

Esa comprensión de la participación ciudadana como mecanismo útil para contribuir a medidas destinadas a corregir en parte inequidades ambientales es lo que subyace a las decisiones de la Corte Suprema que amplían la participación ciudadana en el caso de las DIAs, interpretando la regulación ambiental reformada el 2010, con propósitos sustancialmente finalistas. 

El caso “Prospección Minera Terrazas” es un buen ejemplo de cómo la Corte entiende que un proyecto, a pesar de su limitado impacto ambiental en términos fácticos, solo puede lograr legitimación institucional en la medida que esté acompañado de un procedimiento de participación ciudadana, constituyendo un llamado de atención precisamente en momentos en que el Congreso discute sobre la reforma al SEIA y los alcances de su participación (Boletín Nº 11.952-2012).

Disponible El Mercurio Legal