«El estallido social y los controles de identidad: algunas propuestas»

«Ni las autoridades de gobierno ni Carabineros cuentan con un diagnóstico o evaluaciones sobre la materia y más bien han sido reacios a publicar información desagregada que permita evaluar correctamente el uso y resultados de esta medida». 

06-01-2020

A partir del estallido social de octubre pasado se han destapado y puesto en el debate un conjunto de problemas de muy diversa índole que enfrentaba nuestro país. Con todo, uno de los que sin lugar a dudas ha generado un foco importante de atención es el referido al desempeño de las policías y, particularmente, al trabajo de Carabineros en el manejo de las protestas y movilización social.

Diversos informes emitidos por organizaciones de derechos humanos han entregado una visión muy crítica del trabajo de Carabineros dando de cuentas de violaciones graves a derechos como, por ejemplo, la integridad física, la libertad y el derecho a manifestarse libremente en forma pacífica. Más allá de los casos particulares, estos informes también han dado cuenta de algunas prácticas que abren la puerta en forma relevante para los abusos. Dentro de ellas, los controles de identidad han sido mencionados como un aspecto crítico. En efecto, el informe de Human Rights Watch de 26 de noviembre recomienda como primera cuestión “revisar las facultades de detención por control de identidad de los Carabineros para que haya garantías contra el uso arbitrario de la facultad de interceptar y detener personas, y que haya rendición de cuentas por su uso”. En el informe dado a conocer el 13 diciembre por la Oficina del Alto Comisionado para los Derechos Humanos de Naciones Unidas (ACNUDH) esto también se describe en múltiples pasajes (por ejemplo, párrafos 84, 85, 86 y 88), en los que queda en evidencia que el uso de los controles de identidad es la puerta de entrada para muchas de las violaciones graves que se describen. Más recientemente, ha sido el Instituto Nacional de Derechos Humanos (INDH) el que al constatar violaciones graves de derechos humanos de parte de Carabineros ha identificado una autonomía excesiva en el ejercicio de sus facultades (p. 75). 

Toda esta evidencia no hace sino ratificar lo que he venido sosteniendo desde antes del estallido sobre lo problemático de esta facultad, especialmente tratándose de los controles preventivos de identidad. En efecto, el poder de controlar la identidad y retener a una persona —aún por corto tiempo— sin ningún tipo de sospecha es una rareza en el ámbito comparado. Por otra parte, ha sido cuestionada en distintos foros por las evidentes tensiones que genera a derechos como la libertad individual, la no discriminación arbitraria y la intimidad, por ejemplo, por las cortes federales de Estados Unidos (Floyd, et al. v. City of New York, et al., 959 F. Supp. 2d 540, 2013) y en un reciente fallo de la Corte Europea de Derechos Humanos (Beghal v. the United Kingdom de 28 de febrero de 2019, antes ya lo había sido también en Gillan and Quinton v. the United Kingdom de 12 de enero de 2010).

Por otra parte, la evidencia disponible en el país muestra que el uso de los controles preventivos de identidad ha sido intenso y, en la práctica, ha reemplazado al control del art. 85 del CPP. En efecto, el año 2018 Carabineros realizó más de 4,8 millones de controles de identidad, de los cuales sobre el 91% fue preventivo (8,7% del art. 85 del CPP). Esto hace que nuestra actual tasa de controles por cada mil habitantes sea inédita en términos comparados: más de 255. Por ejemplo, en Inglaterra, Gales y Escocia estas llegan a alrededor de cinco cada mil. En la ciudad de Nueva York, en el momento en que facultades similares se ejercieron con mayor intensidad (2011), lo que llevó a declarar inconstitucional su uso el año 2013 en el caso Floyd, la tasa era de 82 por cada mil. Hoy esa cifra bajó a 1,3 por cada mil. Como se puede apreciar, el uso que se realiza en Chile de este tipo de facultades genera una cobertura bastante inédita en el ámbito comparado.

La evidencia comparada, por otra parte, muestra que se trata de una estrategia de nulo o marginal rendimiento en la prevención y reducción del delito, pero que, además, genera graves problemas de discriminación, abusos y afectación de derechos de ciudadanos inocentes y un deterioro significativo de la relación entre policía y comunidad (Roché, 2019).

En Chile, ni las autoridades de gobierno ni Carabineros cuentan con un diagnóstico o evaluaciones sobre la materia y más bien han sido reacios a publicar información desagregada que permita evaluar correctamente el uso y resultados de esta medida. Evidencia que dispongo muestra discriminación estadística (Castleman y Persico, 2008) en contra de grupos más vulnerables (sectores sociales menos acomodados, inmigrantes y mujeres). También indica que los mecanismos de control en la actualidad no cumplen con su función mínima (Irarrázabal, 2015, Calle Libre 2017, Beltrán, 2018). Finalmente, reciente evidencia internacional sugiere que el uso de estrategias de este tipo en jóvenes de menor edad pertenecientes a minorías o grupos vulnerables tienen fuertes impactos en explicar conductas delincuenciales a futuro (Del Toro, et. al, 2019)

En este contexto, quisiera exponer algunas propuestas que pienso debieran implementarse en materia de controles de identidad en el país, si es que queremos cumplir de buena fe con las recomendaciones que han surgidos de los informes internacionales emitidos por organismos de derechos humanos. He presentado estas recomendaciones en distintas instancias oficiales y las pongo en conocimiento público para su discusión.

Recomendación N° 1: Gobierno debe desistirse a breve plazo de la tramitación del proyecto de ley que amplía controles de identidad (preventivos y del artículo 85 del CPP, Boletín 12.506-25), salvo en aquellos incisos que elevan estándares de rendición de cuentas y garantías a favor de los controlados.

Recomendación N° 2: Carabineros debe desarrollar por medio de un nuevo protocolo de actuación una política de uso más restrictivo de controles de identidad, especialmente privilegiando uso de controles del art. 85 CPP y limitando el uso excesivo en personas de cierto perfil y grupo social

Recomendación N° 3: En el uso controles de artículo 85 CPP debe desarrollarse una política de duración de los mismos que se equipare a los máximos de los preventivos (1 hora) y no los máximos del art. 85 CPP (8 horas). Debe también privilegiarse que el control sea efectuado en el lugar, sin traslado a cuarteles. Para eso debe asegurarse disponibilidad de dispositivos electrónicos en todos los funcionarios que practican controles de manera de facilitar una identificación rápida.

Recomendación N° 4: Carabineros debe desarrollar un protocolo de “tratamiento justo” en la ejecución de controles de identidad: identificación del funcionario, explicación del tipo de control que se realiza, uso de lenguaje e interacciones con controlado, etc.

Recomendación N° 5: Carabineros debe implementar un sistema de registro audiovisual de los procedimientos. Dicho registro debe ser almacenado en un sistema independiente y debe asegurar acceso por un período relevante de tiempo posterior.

Recomendación N° 6: Carabineros tiene en la actualidad deberes explícitos de producción de información estadística de controles de identidad (art. 12 Ley N° 20.931 desde julio de 2016). Se proponen dos acciones para cumplir con el deber legal ya existente:

– Carabineros debe publicar trimestralmente la base de datos (no el número agregado) que actualmente dispone sobre uso de controles de identidad, por cierto, resguardando la privacidad de los controlados

– Debe adaptar en forma urgente su actual sistema de registro estadístico de los controles de identidad, incluyendo diversa información que permita evaluar y hacer un control efectivo en su uso. La información actual es insuficiente.

Recomendación N° 7: Más allá de los datos que proporciona Carabineros, la evidencia disponible indica que el sistema actual de reclamo no es idóneo y que cualquier nuevo sistema tiene que descansar en un modelo de acceso sin barreras y que no descanse en la propia autoridad.

Recomendación N° 8: Se debe establecer un sistema de control de cumplimiento de las respuestas a las solicitudes de información al amparo de la Ley N° 20.285 sobre Acceso a la Información Pública, asegurando su oportunidad y completitud.

Varias de mis recomendaciones pasan por dictar o hacer cambios sustantivos a protocolos o normativa interna vigente. Por lo mismo, para que los cambios sean efectivos y no cosméticos también propongo una nueva forma de encarar la elaboración y revisión de estas. Lo primero es que se deben institucionalizar vínculos para encarar esta tarea con el INDH y la Defensoría de los Derechos de la Niñez, que permita a estos organismos supervisar procedimientos, formular recomendaciones específicas, trabajar en conjunto en su implementación y, luego, evaluar sus resultados. También debe establecer vínculos con el Ministerio de la Mujer y Equidad de Género de manera que este pueda aportar con perspectiva de género en el desarrollo, implementación y evaluación de los protocolos y normativas internas. Además, cada revisión significativa o elaboración de un nuevo protocolo o normativa interna debe acompañarse de un plan/programa de implementación y capacitación en su uso antes de su puesta en marcha, la cual podrá ser gradual. Finalmente, cada revisión significativa o elaboración de un nuevo protocolo o normativa interna debe incluir una propuesta de evaluación de su uso a 6 o 12 meses de su implementación. Dicha evaluación debe ser preferentemente externa y sus resultados deben ser analizados para introducir correcciones, mejoras y modificaciones a los protocolos evaluados.

Espero con estas propuestas contribuir a un debate que genere mejoras reales en una materia en que porfiadamente se ha insistido en la dirección incorrecta en los últimos años.

Disponible en El Mercurio