«La consistencia temporal de las decisiones administrativas»

«…Como en pocas oportunidades la Corte utilizó distintos casos este mes para establecer una doctrina, que ha venido madurando desde hace algún tiempo (…) los cambios de criterios -indispensables, por lo demás, para disponer de un Estado moderno y ágil- deben estar sujetos a razonables adaptaciones temporales para garantizar el cumplimiento eficaz de las normas…»

29-07-2019

Una de las ideas centrales sobre la cual descansa el modelo de Derecho Administrativo en la actualidad es que cada vez las decisiones relevantes para la dictación de reglas generales o para la implementación de políticas pública está en manos de organismos administrativos de muy diversa naturaleza, de modo que la pretensión liberal que la regla (la ley) opere con carácter general y obligatorio (una idea en la que subyace el principio de igualdad), se hace cada vez más compleja de administrar por: (a) el dinamismo fáctico sobre el cual deben operar las decisiones administrativas; (b) la sectorialización de los organismos administrativos a cargo de la solución de un problema pública y (c) la agencificación de las decisiones. Todo eso exige responder una pregunta inevitable: ¿cómo garantizamos la unificación del sistema legal ante un modelo administrativo marcadamente fragmentado? (Herzog, 2019Loughlin, 2010). Responder adecuadamente esa interrogante tiene consecuencias en diversos sectores de la intervención pública (Rose-Ackerman, 2019). 

Es quizás por eso que el debate de cómo gestionar el futuro en el Derecho (una cuestión esencial cuando se explica la seguridad jurídica) se ha transformado en tan relevante en Derecho Administrativo en los últimos años, porque si el futuro requiere de estabilidad para las relaciones jurídicas (la clásica explicación Fitche para entender al Derecho como ciencia), entonces la forma en que los organismos administrativos deben garantizar predictibilidad de sus decisiones —más no la inmutabilidad de las mismas— resulta esencial en un sensato sistema institucional, porque el ritmo temporal del Derecho es distinto al de la política: el primero aspira a su aplicación duradera; el segundo, a la “excepcionalidad diacrónica de los acontecimientos” (Oncina Coves, 1999). Confundir ambos planos suele generar resultados negativos. 

Durante el mes de julio la Corte Suprema nos ha vuelto a enfrentar a este dilema, especialmente cuando debemos juzgar decisiones del pasado que deberían gobernar resoluciones futuras, todo oculto en el equívoco principio de la confianza legítima, pero que, con indiferencia de la utilización de este, dan cuenta de los conflictos inevitables entre continuidad y cambio en las intervenciones administrativas. 

En el primero de ellos (SCS 11.7.2019, rol 12.216-2018) la Corte señaló que un organismo público no podía sancionar a un sujeto regulado (el caso estaba vinculado a la exigencia de estudios de bioequivalencia) si el propio organismo señalaba explícitamente en su sitio oficial de internet “la interpretación específica que entrega a determinados preceptos, despejando dudas en torno a las exigencias previstas en la ley y orientando la actuación de aquel”. De modo que, si a pesar de esto, el organismo decide interpretar en una concreta fiscalización administrativa de un modo diverso a lo que informa en su sitio web afecta la seguridad jurídica, transformando la decisión sancionatoria en ilegal porque generó “una legítima expectativa en el administrado en relación a la conducta que tendrá el órgano, que no puede ser desconocida por la autoridad”.

En la segunda de las decisiones (SCS 15.7.2019, rol 8602-2018) la Corte sostuvo la misma tesis anterior (también en un caso de bioequivalencia), pero está vez la “confianza” había sido generada por la información que había entregado la autoridad en las capacitaciones sobre el cumplimiento de las exigencias de una nueva ley. En dicho caso interpeló severamente a la autoridad administrativa al señalar que “no resulta comprensible que el órgano administrativo dé inicio a un proceso que resulta en la imposición de una sanción si (…) él mismo había señalado en acciones de divulgación del marco legal y de su propia normativa, dirigida a sujetos pasivos de la regulación” que las exigencias que ahora se sancionaban no eran exigibles a los sujetos objetados por la autoridad. 

En la tercera de las decisiones (SCS 22.7.2019, rol 2784-2019), la Corte reprocha al principal intérprete de la ley administrativa, la Contraloría. En un caso donde se discutían las normas aplicables al régimen de empleo de los funcionarios de la Corporación de Asistencia Judicial (CAJ), sostuvo que si bien el organismo contralor “puede cambiar de criterio y es razonable que lo haga si existen buenas razones para modificar su anterior interpretación”, no puedo hacerlo a costa de provocar incerteza jurídica en los resultados de su decisión. En el caso concreto, la relación jurídica que unía a los funcionarios con la institución, especialmente si la CAJ había adoptado sus decisiones de contratación sobre la base de dictámenes previos que sostenían una tesis distinta a la afirmada ahora por la Contraloría y que la Corte declara ilegal. 

Y en la cuarta de las decisiones de este mes (SCS 24.7.2019, rol 8755-2019) vinculada con esta idea de temporalidad y confianza, la Corte reprochó nuevamente el actuar de Contraloría, quizás en una las sentencias más intrusivas del último tiempo por parte del máximo tribunal porque ordenó el trámite de toma de razón respecto de un acto, una institución que como se sabe es privativa del organismo contralor según la Constitución y que el Senado, en nueve contiendas de competencia, reconoció tal criterio. El caso correspondía a uno en donde la Contraloría había representado unas bases de licitación tipo para la contratación de servicio de alimentación para un centro del Servicio Nacional de Menores (Sename). La razón: en opinión de Contraloría, no existía norma legal que otorgara ese beneficio a los funcionarios. Sin embargo, la Corte fue de una opinión distinta y sostuvo que la decisión de Contraloría constituía un cambio de criterio arbitrario, pues en el pasado había tomado razón de dichas bases incorporando el mencionado beneficio para los funcionarios del Sename. Para la Corte, la decisión del organismo contralor era una “innovación radical respecto de lo que había sido la posición tradicional”, especialmente si se consideraba “su propia doctrina, manifestada en diversos dictámenes”.

Como en pocas oportunidades, la Corte utilizó distintos casos este mes para establecer una doctrina que ha venido madurando desde hace algún tiempo. Si la Administración ha interpretando una regla de un determinado modo consistentemente en el tiempo, o bien ha informado la manera en que aplicarán determinadas reglas en capacitaciones e incluso en sus sitios webs oficiales, una elemental consideración de seguridad jurídica exige que se respeten dichos criterios para acotar cambios intempestivos, porque la temporalidad del Derecho exige que las actuaciones públicas sean predecibles, especialmente, cuando es difícil sostener un sistema común ante la inevitable atomización administrativa que exige la solución actual de los problemas públicos y, por lo mismo, en donde los cambios de criterios —indispensables, por lo demás, para disponer de un Estado moderno y ágil— estén sujetos a razonables adaptaciones temporales para garantizar un cumplimiento eficaz de las normas.

Disponible en El Mercurio Legal